Cercaterm

Nota

• Àmbit: Països Catalans | Àmbit: Inespecífic
• (De l'àrab al-qâdi, 'jutge local musulmà'.)
• Òrgan de govern i administració municipals, elegit pels regidors i entre ells -o els mateixos veïns en consell obert- a conseqüència de l'atorgament de llur confiança política. Es fa càrrec de la presidència de l'ajuntament i d'una sèrie d'atribucions legalment definides amb relació al referit àmbit de govern i administració. Li correspon el nomenament dels tinents d'alcalde i els membres de la comissió de govern, i se sotmet principalment, a l'exercici de les seves funcions, al control i a la fiscalització per part del ple.
  La figura de l'alcalde no apareix en l'ordenament espanyol, d'una manera mínimament estable i unitària, fins a la Constitució de Cadis (1812). Pel que fa a etapes històriques prèvies a l'esmentada fita, és imprescindible distingir la figura de l'alcalde o alcaldessa en el marc de la tradició municipal de Castella -la qual cal avançar que serà l'adoptada per la Constitució gaditana- respecte de la de la Corona d'Aragó -i, principalment, de Catalunya.
  Així, al principi, l'alcalde o alcaldessa ocupa un lloc especialment destacat, sota la denominació de corregidor o alcalde mayor -i, juntament als anteriors, també hi ha els alcaldes ordinarios-, i en tant que representant municipal del rei i president de l'ajuntament. La seva funció principal -i originària- era impartir la justícia reial en la mesura que n'era dipositari, si bé va anar passant, progressivament, a exercir també, al costat del regimiento o conjunt de regidores, les funcions de direcció i gestió administrativa municipal. D'altra banda, a la Corona d'Aragó, les figures del veguer i el batlle se centren exclusivament en la funció d'exercici de la jurisdicció reial inferior, la qual, lluny de superposar-se, se situa de manera paral·lela a l'organització representativa municipal, constituïda pel Consell General (a Barcelona, el Consell de Cent) i la Comissió Permanent, i presidida pel conseller o consellera en cap, que constitueix doncs -i no els primerament esmentats-, l'equivalent orgànic del corregidor o alcalde mayor castellà.
  Amb el text constitucional de Cadis s'acull una noció jurídica municipal pròxima a la castellana, i l'alcalde o alcaldessa passa a ocupar una posició central dins l'ajuntament. En aquest sentit, es tracta, a la vegada, d'un òrgan electiu, d'un delegat del Govern de l'Estat, del comandant militar de la plaça de què es tracti, i, a més, i encara que en un segon pla, d'un òrgan jurisdiccional.
  Posteriorment, la Instrucció del 3 de febrer de 1823 inicia un procés de progressiva pèrdua, per part de l'alcalde, del caràcter d'òrgan judicial, i es comença a assentar la distinció entre aquest i l'ajuntament. Així, correspondria a l'alcalde el govern polític del municipi, com a delegat del Govern de l'Estat, mentre que l'ajuntament segon assumiria pròpiament el govern «interior» del municipi. No obstant això, el Reial decret del 1835 comporta una progressiva administrativització i consegüent despolitització de tota l'esfera administrativa municipal, i la manté als purs efectes de la gestió d'interessos pròpiament locals, sense envair àmbits competencials de l'Administració de l'Estat. Així, doncs, l'alcalde, més que tenir el poder polític, exerceix el govern «immediat» del municipi, i el control de la gestió dels òrgans municipals és a mans del governador civil. La Llei del 14 de juliol de 1840 marca una tendència progressista, atès que torna a integrar l'alcalde dins l'ajuntament, el qual recuperar el seu perfil polític. No obstant això, la reforma operada pel Reial decret del 30 de desembre de 1843 implica un retorn a la situació anterior d'allunyament de l'estructura administrativa municipal de l'esmentat àmbit polític. La tendència marcada per aquesta darrera norma és seguida per la Llei del 8 de gener de 1845, els trets característics de la qual són la separació entre alcalde i ajuntament, el debilitament de les fórmules electives dels òrgans municipals, fins a arribar al retorn, en alguns casos, de la fórmula de l'alcalde-corregidor castellà, l'administrativització i apolicitat municipals, així com un reforçament de les tendències centralistes ja existents, tot debilitant el paper de les diputacions provincials a favor del governador civil.
  S'observa una tendència progressista també en la Llei d'ajuntaments, del 5 de juliol de 1856, per mitjà de la qual l'alcalde torna a recuperar la ubicació en el si de l'ajuntament, i perd progressivament les competències judicials; torna a adoptar un perfil polític, a més d'administratiu. D'altra banda, tot i que l'alcalde no ha perdut la dependència jeràrquica amb relació al governador civil, el caràcter electiu del primer redueix aquesta vinculació. L'esmentada inclusió de l'alcalde en el si de l'ajuntament es continua manifestant en la Llei municipal, del 20 d'agost de 1870, que fixa l'elecció dels regidors per sufragi universal, en què l'alcalde és escollit d'entre aquests regidors. No obstant això, romanen les diputacions provincials, el governador civil i el ministre de Governació en tant que superiors jeràrquics, tot i que amb unes potestats de control bastant minvades.
  Un caràcter força més conservador el presenta la Llei del 2 d'octubre de 1877, en què la suspensió i destitució governativa dels alcaldes es torna a configurar de manera molt àmplia, i es torna a establir la separació entre aquest i l'ajuntament. D'altra banda, el nomenament de l'alcalde, en determinats municipis, torna a ser potestat del Govern de l'Estat, d'acord amb el sistema de les dues confiances, i és establerta, així mateix, la representació minoritària en el si de l'ajuntament.
  L'entrada al segle XX implica un clar canvi de tendència en relació amb el model centralista vuitcentista, el qual té el primer reflex important en l'Estatut municipal del 8 de març de 1924, en el qual es trenca definitivament la relació jeràrquica entre l'alcalde i el governador civil, i aquest darrer és escollit entre els regidors. Una altra fita important la constitueix el període republicà, en el qual, per mitjà de la Llei municipal del 31 d'octubre de 1935, de l'Estat, i, concretament a Catalunya, de la Llei del 5 de gener de 1934, s'accentua la tendència de l'Estatut municipal del 1924 cap a l'autonomia municipal. Cal destacar aquí, amb relació a la llei catalana, la proximitat de la concepció que té de l'ajuntament i de la ubicació de l'alcalde en el seu si en relació amb el disseny actual. Així, es determina l'existència d'un consell plenari, integrat pels consellers, els quals atorguen llur confiança a un consell de govern, que presideix l'alcalde o alcaldessa.
  La configuració anterior experimenta un gir força important a conseqüència de l'adveniment del règim franquista, en el marc del qual destaca, en relació amb l'esfera municipal, la Llei de bases del 17 de juliol de 1945, i el text refós del 24 de juny de 1955, en els quals es remarca, d'una manera molt clara, la concepció de l'ajuntament com a òrgan estatal. Hi ha, en aquest període, un alcalde que centralitza l'ajuntament, i que exerceix gairebé la totalitat de competències municipals. Tant el seu nomenament com la seva destitució depenen de l'Administració de l'Estat. En aquesta matèria, un clar punt de partida és l'article 140 de la Constitució espanyola (CE), que atribueix el govern i administració dels municipis als respectius ajuntaments, i afirma que els ajuntaments són integrats pels alcaldes i els regidors -llevat, amb referència a aquests darrers, dels casos de consell obert. No cal oblidar que en l'àmbit constitucional el municipi es troba ja caracteritzat en l'article 137 de la CE, en tant que element d'articulació de l'organització territorial de l'Estat, dotat d'autonomia per a la gestió dels seus interessos. D'acord amb el contingut del precepte constitucional primerament esmentat, cal dir també que fa igualment referència al mode d'elecció de l'alcalde i els regidors, tot establint en relació amb el primer que serà escollit, en funció dels casos, o bé pels regidors o bé pels veïns. Així, doncs, el mode d'elecció de l'alcalde es troba ja constitucionalment definit, encara que a grans trets. No obstant això, allà on el règim jurídic d'aquesta qüestió apareix més específicament establert és en la Llei orgànica 5/1985, del 19 de juny, del règim electoral general (LOREG), concretament en l'article 196, en què es disposa que, a la mateixa sessió de constitució de la corporació de què es tracti, un cop celebrades les corresponents eleccions municipals, es procedirà a l'elecció de l'alcalde, de manera subjecta a un procediment específic. Així, partint del fet que poden ser candidats a aquest càrrec tots els regidors que encapçalin les llistes corresponents -en els casos de municipis d'entre 100 i 250 habitants-, cal que algun d'ells obtingui necessàriament la majoria absoluta dels vots dels regidors per a ser proclamat electe. Si això no succeeix, es proclama alcalde el regidor o regidora que encapçali la llista que hagi obtingut més vots, si bé -i cal remarcar-ho especialment- la LOREG estableix que aquests vots són els populars i no els dels regidors, i s'ha de recórrer al sorteig en cas d'empat. Pel que fa als municipis que funcionen en règim de consell obert, cal dir que el sistema és molt més simple, i l'alcalde és escollit directament mitjançant el sistema majoritari (art. 179.2 LOREG).
  Entrant ja en la ubicació i les funcions de l'alcalde en el si de l'ajuntament, cal acudir, en primer lloc, a la Llei reguladora de les bases del règim local (LRBRL), la qual acompleix una funció de configuració de l'autonomia local, i, concretament, municipal, i atorga a l'autonomia un perfil específic en el marc de les diverses opcions, a priori, constitucionalment possibles; sempre, evidentment, respectant els aspectes que en l'àmbit del text constitucional estan ja positivament garantits. Pel que fa concretament a la figura de l'alcalde, l'esmentat cos normatiu estableix la necessitat que existeixi a tots els ajuntaments (art. 20 LRBRL), i li atorga la presidència de la corporació i una sèrie d'atribucions necessàries (art. 21 LRBRL). Aquestes atribucions són les següents: a) dirigir el govern i l'administració municipals; b) representar l'ajuntament; c) convocar i presidir les sessions del ple, la comissió de govern i qualsevol altre òrgan municipal; d) dirigir, inspeccionar i impulsar els serveis i les obres municipals; e) dictar bans; f) disposar despeses i reconèixer obligacions en els límits de la seva competència, ordenar pagaments i retre comptes; g) exercir la direcció superior de tot el personal de la corporació; h) exercir la direcció superior de la policia municipal, i també nomenar i sancionar els funcionaris que porten armes; i) exercir accions judicials i administratives en cas d'urgència; j) adoptar personalment, i sota la seva responsabilitat, en cas de catàstrofe o infortuni públic o greu risc dels mateixos, les mesures immediates i adequades, i donar-ne compte al ple immediatament; k) sancionar les faltes de desobediència a la seva autoritat o per infracció de les ordenances municipals, excepte en els casos que aquesta facultat sigui atribuïda a altres òrgans; l) contractar obres i serveis sempre que la quantia no excedeixi el 5 % dels recursos ordinaris del pressupost ni el 50 % del límit general aplicable a la contractació directa, d'acord amb el procediment legalment establert; m) atorgar llicències quan així ho estableixin les ordenances; finalment, a mode de clàusula residual, l'apartat n de l'article 21.1 de la LRBRL atorga, així mateix, a l'alcalde totes les funcions que expressament li atribueixen les lleis -les quals poden ser tant estatals com autonòmiques-, i les altres que la legislació de l'Estat o de les comunitats autònomes assignen al municipi i no atribueixen a altres òrgans municipals.
  D'altra banda, l'article 21 de la LRBRL atribueix igualment a l'alcalde la potestat de nomenar els tinents d'alcalde, així com la potestat de delegar l'exercici de les seves atribucions, excepte les de convocar i presidir les sessions del ple i la comissió de govern i les anteriorment referides amb les lletres a, e, g, i i j. Aquesta delegació, així mateix, es pot produir a favor dels membres de la comissió de govern i, si no n'hi ha, dels tinents d'alcalde, sens perjudici de les delegacions especials que, per a tasques específiques, pugui portar a terme a favor de qualsevol regidor o regidora, encara que no pertanyi a la comissió esmentada (art. 23.4 LRBRL). Altrament, els apartats 1 i 3 de l'article 23 de la LRBRL especifiquen que constitueixen també atribucions destacades de l'alcalde el nomenament i la separació, d'entre els regidors, dels membres de la ja esmentada comissió de govern -en els casos que en sigui procedent l'existència-, així com la designació i la revocació dels tinents d'alcalde d'entre els membres de la comissió de govern o -en els casos que aquesta no existeixi- d'entre els regidors. Finalment, també cal fer referència a l'article 50.1.b de la LRBRL, en el qual s'encomana a l'alcalde la resolució dels conflictes d'atribucions que sorgeixen entre òrgans i entitats dependents d'un mateix ajuntament, excepte els casos establerts a l'apartat anterior del mateix precepte. S'ha vist que, a més de les atribucions que, de manera clara i taxativa, atribueixen a l'alcalde gairebé tots els subepígrafs de l'article 21 de la LRBRL, hi ha igualment una remissió tant a atribucions posteriors -efectuades ja sigui de manera explícita o implícita- que pugui efectuar a favor seu l'òrgan legislador estatal com a les que porti a terme l'òrgan legislador autonòmic.
  Aquesta darrera remissió té una importància especial, atesa la possibilitat de legislar en matèria de règim local de què disposen les comunitats autònomes d'acord amb els articles 148.2 i 149.1.18 de la CE, en el marc de les bases establertes pels òrgans legisladors estatals. Aquesta base constitucional és assumida a Catalunya per l'article 9.8 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC) del 2006, que atorga a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de règim local, tot recordant que aquest atorgament s'ha d'entendre, en tot cas, sens perjudici d'allò que estableix l'article 149.1.18 de la CE.
  En aquest context és on cal situar la Llei 8/1987, del 15 d'abril, municipal i de règim local de Catalunya (LMRLC), la qual, tal com s'explicita a l'exposició de motius, pretén aprofundir en la dotació als municipis catalans d'àmbits competencials propis, de la capacitat necessària per a gestionar i representar els interessos de la col·lectivitat, de suficiència financera i de la capacitat d'autoorganització. Això no obstant, cal dir que en el marc específic de la figura de l'alcalde no són excessives les novetats que els legisladors catalans plantegen en relació amb les previsions contingudes en la normativa bàsica, i s'acompleix, així, una funció de reiteració i concreció de les competències que ja a aquell nivell li són conferides, sens perjudici de l'establiment d'unes quantes més.
  Axí, l'article 58 de la LMRLC atribueix a l'alcalde o alcaldessa la facultat de delegar, d'entre els regidors de la llista més votada, la presidència dels òrgans territorials de gestió desconcentrada a què fa referència l'article 24 de la LRBRL; l'article 59, la de delegar a favor dels regidors que han de presidir els òrgans de participació sectorial en relació amb determinats àmbits d'actuació pública; l'article 62.2, la de designació del regidor que presidirà els òrgans territorials de participació constituïts per grups de població que dins un municipi formen nuclis separats, l'article 144 la de sotmetre, després d'haver obtingut l'acord del ple per majoria absoluta, els assumptes de la competència pròpia municipal i de caràcter local que siguin especialment importants per als interessos dels veïns a consulta popular, i l'article 163.1.a, la de demanar, de manera vinculant, l'informe del secretari o secretària i de l'interventor o interventora de la corporació abans d'adoptar un acord. Un cop observada l'elecció, la naturalesa jurídica i les atribucions de l'alcalde o alcaldessa, ara cal fer referència a les situacions en les quals l'ordenament ha determinat que l'alcalde ja instituït com a tal pugui cessar en les seves funcions, ja sigui de manera provisional o definitiva.
  En primer lloc, cal parlar del cas habitual, fixat per l'article 194 de la LOREG, el qual afecta estrictament la seva condició prèvia de regidor o regidora. Es tracta de l'esgotament del seu mandat, juntament amb la resta de membres de la corporació, de quatre anys comptats a partir de la data de la seva elecció popular, sens perjudici de la continuació interina -i restringida- de les seves funcions amb posterioritat a l'arribada de dit termini fins al moment de la presa de possessió per part dels seus successors. D'altra banda, pel que fa a situacions de vacant, absència o malaltia, l'alcalde és substituït pels tinents d'alcalde, seguint l'ordre de nomenament dels mateixos (art. 23.3 LRBRL i 53 LMRLC). No obstant això, cal entendre, amb relació als casos de vacant de l'alcaldia, que els preceptes anteriorment esmentats fan referència a situacions provisionals i no definitives -com seria el cas, per exemple, de mort o de renúncia de l'alcalde-, situacions fixades per l'article 198 de la LOREG, el qual remet al procediment general d'elecció de l'alcalde establert per l'article 196 del mateix text legal. El precepte anterior, però, indica explícitament l'exclusió de la seva aplicació en els casos més complexos de successió en l'alcaldia, que se centren en la possibilitat legal de destitució de l'alcalde o alcaldessa per mitjà de la presentació d'una moció de censura constructiva, és a dir, una exigència de responsabilitat política al mateix, que ha d'incloure, necessàriament, la proposta d'un nou candidat o candidata a l'alcaldia. Aquesta complexa i polèmica figura, que rebé l'aval constitucional principalment per mitjà de la Sentència del Tribunal Constitucional (STC) 5/1983, del 4 de març, està concretament regulada per l'article 197 de la LOREG. Aquest article estableix la possibilitat de destitució de l'alcalde mitjançant una moció de censura adoptada -això és, votada favorablement- per la majoria absoluta del nombre de regidors, la qual, al seu torn, ha d'haver estat prèviament subscrita per la majoria absoluta dels mateixos regidors i incloure el nom del candidat o candidata proposat com a alcalde -que pot ser qualsevol dels regidors. Aquest candidat quedarà proclamat com a tal en cas que prosperi la proposta. Així mateix, cal remarcar especialment la indicació legal de la necessària discussió de la moció dins el termini improrrogable de quinze dies des que és presentat, en un ple convocat amb aquesta finalitat.
  Axí, doncs, cal tenir molt presents les especificitats que en relació amb Catalunya determinen els articles 110 i 111 de la LMRLC, els quals estableixen que la porció de membres de la corporació que subscriuen la moció ha de ser una tercera part, que només és possible presentar mocions alternatives durant els dos dies següents a la presentació de la moció inicial, que s'han de concretar més els aspectes procedimentals amb relació als fixats a la normativa electoral estatal, així com -cal destacar-ho-, més garanties per tal que la convocatòria del ple corresponent es porti efectivament a terme. En aquest darrer sentit, s'estableix que el conseller de Governació, en els casos que queda acreditat l'incompliment del termini legal, ha de requerir el president o presidenta de la corporació perquè convoqui el ple immediatament.
  La darrera qüestió referida porta a una consideració final, la qual té, tanmateix, un caràcter força destacat, i que no és altra que el relleu polític que presenta, en el sistema constitucional vigent, la figura de l'alcalde o alcaldessa. Com ja s'ha vist, presideix la corporació encarregada de l'administració, i també del govern, amb les connotacions polítiques que això comporta, dels interessos d'un determinat àmbit territorial. Aquesta situació institucional és, d'altra banda, conseqüència de l'atorgament, a favor d'un representant directe dels veïns, de la confiança de la majoria dels membres de la corporació; confiança que, tenint en compte l'evident presència d'interessos polítics contrastats en el si de l'ajuntament, cal que sigui igualment interpretada en clau política. És, doncs, en aquest marc que té ple sentit la referida possibilitat d'exigència de responsabilitat política a l'alcalde, i la moció de censura és un mecanisme últim i certament excepcional per mitjà del qual es verifica el trencament del vincle, fins aleshores existent, entre el ple i l'alcalde o alcaldessa. Cal dir, però, que això no exclou, així mateix, l'habitualitat del control del ple en relació amb la gestió de la resta d'òrgans de govern municipal, i, entre els quals, l'alcalde (art. 22.2.a LRBRL i 50.2.a LMRLC).