Nota

• Àmbit: Espanya
• Segons l'opinió de la major part de la doctrina espanyola (Eduardo García de Enterría i Tomás Ramón Fernández), s'anomena reglament qualsevol norma escrita dictada pel Govern i l'Administració. Per tant, és una norma; és a dir, innova l'ordenament jurídic, és escrita i, a més, està subordinada a la Constitució espanyola (CE) i a les lleis o les normes amb valor de llei, tot i que no prové del Parlament, sinó de les administracions públiques i del Govern.
  No obstant això, un altre sector doctrinal important defineix el reglament com un acte normatiu dictat per l'Administració en virtut de la seva pròpia competència. Així doncs, per aquests autors, el reglament és un acte administratiu, circumstància que implica la distinció entre actes administratius generals (els reglaments) i concrets (la resta).
  D'acord amb el principi de legalitat, essencial en l'Estat de dret, l'activitat de l'Administració -i també la normativa- es basa en l'atribució prèvia de potestat. En aquest sentit, els reglaments són la manifestació de l'exercici de la potestat reglamentària. A l'Estat espanyol, l'atribució de la potestat reglamentària al Govern emana de l'article 97 de la CE i també, de manera implícita, és atribuïda a l'Administració pública pels articles 106.1 i 153.c de la CE, els quals atorguen als tribunals el control dels reglaments estatals o autonòmics, respectivament. Finalment, en l'article 137 -com a contingut essencial de l'autonomia que es reconeix a les comunitats autònomes i a les províncies- i en els articles 106.1 i 153.c de la CE es consideren d'aplicació a totes les administracions públiques i no només a la de l'Estat. No s'inclouen en el concepte de reglament els poders normatius que a determinats efectes, especialment organitzatius, poden correspondre a altres poders públics no integrats en l'Administració pública, com ara els que s'atribueixen per mitjà de lleis orgàniques reguladores d'òrgans constitucionals (per exemple, al Consell General del Poder Judicial per l'article 110 de la Llei orgànica del poder judicial).
  Segons Rafael Entrena Cuesta, l'Administració i el Govern poden dictar reglaments per tres raons, que responen als fonaments històric, lògic i jurídic.
  1. FONAMENT HISTÒRIC. El fonament històric de la potestat reglamentària de l'Administració es basa en el caràcter residual que té: l'intent de dividir les funcions, abans concentrades en la figura del rei o la reina, entre complexos orgànics -poders- no es va portar fins a les últimes conseqüències, sinó que va quedar en mans del poder executiu i, concretament, de l'Administració, la qual s'atribuïa el paper de mera executora de la llei, un residu de funcions jurisdiccionals i funcions legislatives.
  2. FONAMENT LÒGIC. Des del punt de vista lògic, la potestat reglamentària s'explica per la impossibilitat del poder legislatiu d'establir totes les contingències que poden sorgir en l'execució de les lleis, ni les situacions en què l'Administració es pot trobar. Es tracta d'una impossibilitat encara més acusada avui dia, atesa la multiplicitat de tasques exercides per l'Administració. D'aquesta manera, és aconsellable que l'Administració desenvolupi la llei (reglaments executius) o reguli situacions no establertes pel text legal, sempre que no vulneri altres normes de l'ordenament jurídic (reglaments independents).
  3. FONAMENT DE DRET. El fonament de dret de la potestat reglamentària és clau, ja que no tindria cap mena d'utilitat el que s'ha explicat fins ara si el dret positiu no facultés l'Administració i el Govern, de manera explícita o implícita, per a dictar reglaments. Unes vegades de manera directa i altres indirectament, el dret positiu atribueix a l'Administració i a uns òrgans determinats la potestat de vincular mitjançant actes de caràcter general les persones administrades.
  La terminologia dels reglaments és variada i depèn de l'òrgan administratiu que els dicta. D'aquesta manera, el reglament que prové del president del Govern o del Consell de Ministres s'anomena reial decret; si deriva d'un ministre, ordre ministerial; si emana de les comissions delegades del Govern, s'anomena ordre; si és un reglament autonòmic emanat del Consell Executiu, es coneix com a decret i, si emana dels consellers, ordre, i els reglaments de l'Administració local, s'anomenen ordenances si emanen del Ple de l'Ajuntament o de les diputacions, i bans si els dicta l'alcalde o l'alcaldessa. La diferència entre ordenança i ban és important perquè la primera innova l'ordenament jurídic i es publica en el butlletí oficial de la província, en canvi, el ban en principi no innova l'ordenament jurídic i de vegades ni es publica.
  Aquest conjunt de reglaments ha de respectar la jerarquia normativa respecte a les normes superiors (CE i lleis), però també hi ha un ordre jeràrquic entre aquestes regles. L'article 23.3 de la Llei 50/1997, del 27 de novembre, del Govern, de l'Estat, estableix aquesta ordenació i disposa el següent: «Els reglaments s'ajusten a les normes de competència i jerarquia següents: 1r. Disposicions aprovades per reial decret del president del Govern o del Consell de Ministres. 2n. Disposicions aprovades per ordre ministerial. Cap reglament no pot vulnerar preceptes d'un altre de jerarquia superior.» Els reglaments de les comunitats autònomes tenen la mateixa ordenació, també s'anomenen de la mateixa manera i s'adapten a la jerarquia de les seves pròpies autoritats i òrgans competents per a dictar reglaments. La conseqüència de la jerarquia dels reglaments és que «cap disposició administrativa pot vulnerar els preceptes d'una altra de rang superior» (art. 62 Llei de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú [LPA] i art. 23.4 Llei 50/1997), sense incórrer en nul·litat de ple dret.
  Les classes de reglaments es poden distingir de la manera descrita a continuació.
  1. SEGONS EL SUBJECTE QUE ELS DICTA. Hi ha reglaments estatals, autonòmics, locals o institucionals o corporatius, segons l'Administració de la qual emanen. Les diferències són formals i de fons: formals, perquè el procediment d'elaboració és diferent, i de fons, perquè depenent de l'òrgan del qual emanen poden regular un tipus de matèria o una altra d'acord amb les competències de cada òrgan.
  2. SEGONS LA RELACIÓ QUE TENEN AMB LA LLEI. Es classifiquen en executius, independents i de necessitat. Els reglaments executius són els que executen, concreten i especifiquen una llei prèvia, i que, per tant, desenvolupen una llei concreta. A l'Estat espanyol la major part dels reglaments han de desenvolupar una llei prèvia, perquè si no fos així el reglament seria il·legal o inconstitucional. En pocs àmbits de l'Administració pública és permès el reglament independent, és a dir, el reglament que es dicta sense que l'existència d'una llei prèvia que cal desenvolupar. En gairebé totes les matèries hi ha una reserva de llei perquè afecta els drets fonamentals o perquè incideix en les relacions entre l'Administració i els ciutadans.
  Pel que fa a l'admissió en l'ordenament jurídic espanyol dels reglaments independents, la doctrina està dividida. Per alguns juristes, en l'ordenament jurídic els reglaments independents només poden regular les matèries d'organització en sentit ampli, i que per tant inclouen els serveis públics que ofereixen i les matèries compreses en l'àmbit de les competències administratives assignades a l'òrgan que dicta el reglament.
  Aquesta reconducció absoluta del reglament independent als assumptes domèstics prové de la distinció alemanya entre reglaments jurídics i administratius, que és molt controvertida. Els primers tenen força per a regular matèries ad extra (fora) de l'esfera administrativa, amb capacitat per a afectar l'estatus (situació) jurídic de la persona administrada, mentre que els segons només operen ad intra (dins) de l'àmbit de l'Administració, en matèries organitzatives (incloent-hi els serveis públics i les relacions amb els usuaris) o atribuïdes a l'esfera de competències de l'autoritat que aprova el reglament. La classificació alemanya pot tenir una utilitat didàctica orientadora, però els límits de les matèries que comprenen cadascuna de les dues categories són molt difusos. Segons aquesta posició doctrinal, en l'ordenament espanyol els reglaments jurídics no poden ser reglaments independents, sinó que han de ser executius perquè han de disposar d'una regulació legal prèvia amb un nucli normatiu essencial que pugui ser desenvolupat pel reglament, mentre que totes les administracions públiques tenen atribuïda, amb més o menys extensió, la capacitat de dictar reglaments organitzatius, sens perjudici que en aquesta matèria també puguin quedar emmarcades per les pròpies lleis de creació.
  Per altres autors, el Govern pot dictar reglaments independents de caràcter jurídic d'acord amb el que disposa l'article 97 de la CE, que no determina cap restricció en aquest àmbit. La potestat reglamentària del Govern no està emmarcada en l'àmbit domèstic, com és el cas de les ordenances ministerials, i no té més límits que els assenyalats per a qualsevol reglament independent: la reserva de llei i la prèvia regulació mitjançant la llei d'una matèria (excepte casos de deslegalització). En canvi, no existeix cap fonament legal exprés per a defensar la mateixa capacitat per a dictar reglaments independents, pel que fa a la resta d'òrgans administratius de l'Administració de l'Estat, per als quals l'ordenament espanyol recondueix les potestats reglamentàries a l'àmbit de competències propi, és a dir, a l'àmbit domèstic. És diferent del cas en què els reglaments independents del Govern autoritzen, al mateix temps, altres òrgans administratius per a desenvolupar els preceptes d'un reial decret, tal com succeeix molt sovint, però en aquest cas el reglament ministerial ja no té pròpiament el caràcter d'independent, sinó que fa una funció normativa complementària d'un reglament del Govern, únic òrgan al qual la CE atribueix la potestat reglamentària plena, incloent-hi la potestat de dictar reglaments independents.
  La polèmica s'ha centrat en qüestions materials sobre les quals a priori és possible dictar el reglament independent, per bé que amb molts matisos. Aquestes qüestions es poden agrupar tal com s'estableix tot seguit: a) en la matèria organitzativa, és a dir, els reglaments que afecten l'esfera interna de l'Administració pública. El Tribunal Suprem (TS) admet, amb matisos, el reglament independent. Malgrat això, cal tenir en compte que l'article 103 de la CE estableix una reserva de llei en matèria organitzativa, previsió que provoca que el reglament independent es limiti a matèries molt concretes i específiques; b) en reglamentacions tècniques (per exemple, el reglament de fabricació dels ascensors, sobre aparells d'extinció de foc i sobre cotxes) s'ha admès el reglament independent. Però atesa la influència que pot tenir en la lliure circulació de mercaderies i en el lliure comerç (art. 38 CE), és necessària una llei prèvia, encara que aquesta tingui limitat el contingut material; c) en altres matèries en les quals és possible dictar un reglament independent (matèries no classificades), per bé que no existeix una reserva de llei específica en la CE sobre aquestes, i d) en les relacions especials de subjecció: són les relacions establertes entre determinades persones i l'Administració, per a les quals s'estableix una normativa específica que no s'aplica a la resta de ciutadans. Tradicionalment, s'han entès com a relacions especials de subjecció les d'estudiants, militars, presos, funcionaris i usuaris de serveis públics. Són relacions especials perquè a aquests col·lectius se'ls apliquen normes diferents de les que regeixen per a la resta de ciutadans; els deures i les obligacions són diferents. En l'ordenament jurídic espanyol hi ha nombrosos reglaments independents que regulen les relacions especials. En un principi es considerava que la CE permetia que no hi hagués una llei prèvia. No obstant això, unes sentències del TC han rectificat aquesta doctrina i també exigeixen una reserva de llei pel que fa a aquests tipus de relacions (Sentència del Tribunal Constitucional [STC] 99/1987 pels funcionaris, i STC 61/1990 en relació amb les llicències dels detectius privats).
  El reglament de necessitat es pot definir com el reglament que en casos extraordinaris, fixats i especificats per la llei, permet infringir la mateixa llei de cobertura. Els reglaments de necessitat s'han de dictar només en casos excepcionals i amb una durada determinada. Per exemple, l'article 116 de la CE, als casos d'excepció, alarma i setge, possibilita la seva regulació mitjançant reglaments especials, i amb ells fins i tot es poden suspendre drets fonamentals.
  També són permesos els reglaments sectorials. Per exemple, la Llei del 20 de desembre de 1952 d'epizoòties, per a casos d'epidèmia en què és permesa la suspensió de la vigència de determinades lleis i, fins i tot, de drets fonamentals, com ara la lliure circulació de persones i d'animals, perquè existeix una causa justificada. Els reglaments es poden dictar en aplicació del principi de salus populi suprema lex (la salut del poble és la llei suprema).
  3. SEGONS ELS DESTINATARIS DEL REGLAMENT. Es classifiquen en reglaments interns, dirigits a l'esfera interna de l'Administració pública, i reglaments externs, dirigits als ciutadans en general.
  Els reglaments han de respectar un seguit de límits o requisits molt estrictes per a poder incorporar-se en l'ordenament jurídic. En primer lloc, el reglament ha de ser dictat per un òrgan competent. En l'Administració de l'Estat l'òrgan competent és el Consell de Ministres. Els ministres també poden dictar reglaments amb relació a matèries pròpies del seu departament (art. 14.3 LPA i art. 4.1.b Llei 50/1997), o si una llei els atribueix expressament aquesta potestat.
  En segon lloc, el reglament ha de respectar un procediment en el procés de redacció. El procediment per a elaborar reglaments de l'Administració de l'Estat és recollit per l'article 24 de la Llei 50/1997. La jurisprudència del TS ha considerat que la inexistència de determinats tràmits o la infracció en aquests provoca la nul·litat de la norma resultant, sempre que el defecte sigui al·legat per la via del recurs directe (Sentència del Tribunal Suprem [STS] del 29.10.1987). Entre els tràmits cal distingir els descrits a continuació. a) La necessitat de dur a terme estudis previs que garanteixin la legalitat, l'encert i l'oportunitat d'adoptar el nou reglament. Exclusivament en l'àmbit del planejament urbanístic és obligatòria la confecció d'una memòria vinculant sobre les raons o els motius que fan necessària la redacció del pla (STS del 16.6.1977 i art. 24.1a i f Llei 50/1997). b) L'informe de la Secretaria General Tècnica de cada ministeri (art. 24.2 Llei 50/1997). c) L'article 24 de la Llei 50/1997 disposa que, una vegada elaborat el text, s'ha de concedir el tràmit d'audiència a les persones afectades per la futura norma. La jurisprudència, emparant-se en els termes en què es pronunciava l'article 130.4 de la LPA (derogat), havia considerat que aquest tràmit era potestatiu, però a partir de la STS del 19.5.1988 -Confederació Nacional de Cultivadors de Remolatxa i Canya de Sucre (recurs de revisió)- es va considerar que aquest tràmit era obligatori. El TS, en la sentència esmentada, es va pronunciar definitivament per l'aplicabilitat directa de l'article 105.a de la CE i va considerar que l'article 130.4 de la LPA estava format «per conceptes jurídics indeterminats que no permetien cap marge de discrecionalitat». A més, va concloure que, en l'elaboració de la norma examinada, l'audiència era preceptiva «i l'omissió d'aquest tràmit essencial constituïa un vici radical insalvable que duia cap a la nul·litat plena de la disposició general» (en els mateixos termes, STS del 25.9.1989, recurs de revisió, Repertorio de jurisprudencia Aranzadi [RJA] 1989\7401). Amb la Llei 50/1997, la doctrina jurisprudencial ha estat consagrada legalment. I d) El dictamen del Consell d'Estat: és el màxim òrgan consultiu del Govern (art. 107 CE), compost per juristes que dicten els reglaments d'acord amb les qüestions jurídiques. És un dictamen obligatori per a reglaments que executen lleis (art. 22 Llei orgànica 3/1980, del 22 d'abril, del Consell d'Estat [LOCE]), i no és un dictamen vinculant. La manca del dictamen significa la nul·litat del reglament, així ho determina, entre altres sentències, la STS del 7.5.1987. D'aquesta manera, el Consell d'Estat, un òrgan del Govern, interferia en l'autonomia de les comunitats autònomes. A més, l'article 22.3 de la LOCE establia que per a les comunitats autònomes el dictamen era necessari en els mateixos casos que la Llei disposa per a l'Estat. La solució adoptada ha estat que les comunitats que tinguin òrgan consultiu propi li han de sol·licitar el dictamen. A Catalunya, per exemple, és la Comissió Jurídica Assessora. Si alguna comunitat no disposa d'òrgan assessor, ha de demanar el dictamen al Consell d'Estat. La manca de qualsevol dels tràmits dona lloc a la nul·litat de la norma, d'acord amb el que disposa l'article 62.2 de la LPA.
  Pel que fa al procediment d'elaboració dels reglaments autonòmics, abans de l'entrada en vigor de la LPA es considerava que la regulació del procediment d'elaboració de reglaments autonòmics seguia essencialment el que disposava la normativa estatal sobre aquesta matèria, atès que tenia el caràcter de normativa comuna segons el que estableix l'article 149.1.18 de la CE, exceptuant les especialitats derivades de l'organització de cadascuna de les comunitats autònomes. Una vegada dictada la LPA, l'única normativa que cal tenir en compte és la legislació autonòmica establerta sobre la matèria, que es conté en general en les lleis del Govern i de l'Administració de cada comunitat autònoma i que, ara per ara, coincideixen amb la normativa estatal en el que és fonamental.
  Quant a l'elaboració de les ordenances locals, és regulada per l'article 49 de la Llei reguladora de les bases de règim local [LRBRL], que disposa el procediment següent: a) aprovació inicial del Ple, b) informació pública i audiència a les persones interessades durant un termini mínim de trenta dies per a presentar reclamacions i suggeriments, i c) resolució de totes les reclamacions i els suggeriments presentats dins el termini, i aprovació del Ple. Finalment, cal que els reglaments siguin publicats en el diari oficial corresponent (art. 52.1 LPA i art. 24.4 Llei 50/1997). Els reglaments locals han tingut tradicionalment un règim de publicacions més flexible, en què només s'anunciava l'acord d'aprovació en el Boletín Oficial de la Província, però aquesta situació ha estat modificada per l'article 70.2 de la LRBRL (modificat per la Llei 39/1994, del 30 de desembre, per la qual es modifica l'article 70.2 de la Llei 7/1985, del 2 d'abril, reguladora de les bases de règim local, de l'Estat), que estableix la publicació íntegra del reglament local.
  I, en tercer lloc, perquè el reglament sigui vàlid ha de respectar els principis generals del dret (art. 9 i 103 CE). Un dels principis generals del dret és la interdicció de l'arbitrarietat, de manera que han d'adequar les mesures que estableixen amb els fins que persegueixen. Qualsevol desviament en aquest sentit, com ara dictar una normativa no exigida per a defensar els interessos públics que hi ha en joc, pot significar una actuació arbitrària de l'òrgan administratiu actuant, totalment prohibida per la CE. Així mateix, constitueixen límits a l'exercici de la potestat reglamentària el respecte al principi de jerarquia normativa, que implica la subordinació del reglament a la CE i a les lleis; la inderogabilitat singular, i el respecte necessari no solament a l'interès públic, sinó també a la finalitat per a la qual s'ha atribuït la potestat normativa a l'Administració per a evitar incórrer en desviació de poder (art. 83 Llei reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa).
  Tot seguit es detallen les tècniques de control dels reglaments.
  1. LA INAPLICACIÓ DELS TRIBUNALS ORDINARIS. Quan un tribunal o jutjat d'una jurisdicció diferent de la contenciosa administrativa considera que un reglament vulnera el que estableix la CE, la llei o el principi de jerarquia normativa ha d'inaplicar-lo en virtut de l'article 6 de la Llei orgànica del poder judicial (LOPJ), però no en pot declarar la nul·litat.
  2. RECURS ORDINARI INDIRECTE. La supressió del recurs indirecte per via administrativa. L'article 107.3 de la LPA disposa que no es pot interposar un recurs per via administrativa contra els reglaments. Malgrat això, es pot interposar un recurs indirecte contra els reglaments i atacar els actes d'aplicació que conté, però basant-se en el fet que el reglament que s'aplica està viciat de nul·litat. Quan l'acte d'aplicació permeti interposar un recurs ordinari es pot formular, la qual cosa significa una impugnació indirecta del reglament que s'aplica. En aquests casos, quan el recurs contra un acte administratiu es fonamenta únicament en la il·legalitat d'un reglament, es pot interposar directament davant de l'òrgan que el va dictar.
  3. RECURS CONTENCIÓS ADMINISTRATIU: EL RECURS DIRECTE I EL RECURS INDIRECTE. El control dels reglaments il·legals és una de les competències pròpies de la jurisdicció contenciosa administrativa (art. 106 CE, art. 8 LOPJ i art. 1 Llei reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa [LRJCA]). Contra dels reglaments il·legals es poden presentar dues classes de recursos: el directe i l'indirecte. En el primer es pot recórrer directament contra el reglament una vegada ha estat publicat i en el termini dels dos mesos següents a la publicació del reglament. En el segon cas, s'impugna l'acte d'aplicació del reglament que afecta la persona interessada, argumentant que la norma que l'empara no és vàlida, és a dir, es qüestiona també el reglament, però de manera indirecta, mitjançant els actes d'aplicació que conté. La persona administrada interessada pot interposar tant un recurs com l'altre (art. 39.4 LRJCA). La CE del 1978 estableix que totes dues classes de recursos poden ser interposats per qualsevol persona titular de drets o interessos legítims afectats, d'acord amb el que disposa l'article 24 de la CE. En aquest sentit, es considera derogat l'article 28.1.b de la LRJCA, que restringia la legitimació per a recórrer directament contra els reglaments només a les entitats representatives d'interessos generals o corporatius afectats pel reglament que s'impugna, i a les persones administrades que havien de complir directament, sense un acte d'aplicació prèvia, el que disposava el reglament que es considerava il·legal. En el recurs directe, l'estimació del recurs significa que la sentència anul·la el reglament impugnat, amb plens efectes erga omnes. En el recurs indirecte, en canvi, la jurisprudència manté que l'estimació només implica l'anul·lació de l'acte d'aplicació del reglament que es considera viciat, però no la del mateix reglament. Això significa que el reglament que va motivar l'anul·lació d'un o més actes d'aplicació per la seva nul·litat es pot continuar aplicant a qualsevol altra persona administrada, que si no té la precaució de recórrer en patirà les conseqüències. Aquesta línia jurisprudencial ha estat rebatuda pel professor Eduardo García de Enterría, que torna a postular la rectificació, aplicant la doctrina correcta que exigeix la depuració de l'ordenament jurídic de qualsevol norma nul·la, com una exigència del principi de submissió de l'Administració pública a la llei i al dret, del principi de seguretat jurídica i del principi d'igualtat. Així ho ha considerat també la jurisprudència del TC (Sentència del Tribunal Constitucional 32/1990, del 26 de febrer, i 61/1990, del 29 de març), que en els recursos d'empara declara la nul·litat no solament dels actes d'aplicació, sinó també dels reglaments incursos en nul·litat.
  4. RECURS D'EMPARA. Contra els reglaments que vulneren algun dels drets fonamentals recollits en els articles 14 al 29 de la CE es poden utilitzar el procediment preferent i sumari descrit en la Llei 62/1978, del 26 de desembre, de protecció jurisdiccional dels drets fonamentals de la persona, i el posterior recurs d'empara davant el TC. Aquesta via especial es pot simultaniejar amb el recurs contenciós administratiu.
  5. RECURS D'INCONSTITUCIONALITAT CONTRA REGLAMENTS. L'àmbit de competències del TC és només el de control de la constitucionalitat de les lleis i no dels reglaments, atès que aquests tenen el curs natural en la jurisdicció contenciosa administrativa. Tot i així, l'article 161.2 de la CE faculta el Govern per a impugnar les disposicions i resolucions de les comunitats autònomes. Per la seva banda, la Llei orgànica del Tribunal Constitucional ha ampliat la competència i permet interposar un recurs contra els reglaments dictats per qualsevol dels seus òrgans que impliquin un conflicte de competències, ja sigui de l'Estat amb les comunitats autònomes o d'aquestes últimes entre si. En qualsevol cas, el TC només ha de controlar els vicis d'inconstitucionalitat en què pugui incórrer el reglament, però no qualsevol altre vici que vulneri la legalitat ordinària, ja que aquesta és una funció que correspon als tribunals de la jurisdicció contenciosa administrativa.