Note

• Àmbit: Espanya
• El procediment legislatiu és la successió d'actes necessaris per a elaborar aquest tipus específic de normes jurídiques i integrar-lo en l'ordenament jurídic. Sovint se'n distingeixen una fase inicial, una fase central i una fase final, cadascuna amb una funció distintiva. La fase inicial correspon al moment de la iniciativa i la proposició. La fase central consisteix en la discussió del projecte. I la fase final, també anomenada fase integradora de l'eficàcia o fase perfectiva, s'inicia un cop els òrgans representatius deliberants han fixat el text de la llei i consta d'un seguit d'actes necessaris perquè la llei entri en vigor. En el cas de les lleis estatals, aquests actes són la sanció, la promulgació i la publicació. En el cas de les lleis autonòmiques, els actes són la promulgació i la publicació. Els òrgans que intervenen en aquesta darrera fase no són els legislatius, sinó el cap de l'Estat i el Govern.
  La promulgació és una institució de significació discutida. De la problemàtica que suscita, en destaquen dues qüestions. D'una banda, determinar si s'ha de considerar un exercici de la potestat legislativa, cas en el qual constitueix un acte necessari per a l'existència de la llei, o si només és un acte necessari perquè una llei perfecta adquireixi la plena eficàcia. I, d'altra banda, identificar els caràcters que la fan distinta de la sanció i de la publicació de les lleis. Per a donar resposta ambdues qüestions és imprescindible tenir en compte els antecedents històrics i doctrinals de la institució, així com contextualitzar-la en l'ordenament jurídic actual.
  La significació històrica de la institució és molt diferent de l'actual, difereix d'un país a un altre, i es bastí, juntament amb la sanció i la publicació de les lleis, mentre creixien les tensions històriques entre els poders de l'Estat (sobretot entre l'executiu monàrquic i els parlaments escollits). L'anàlisi dels esdeveniments posteriors a la Revolució Francesa és de fonamental importància per a entendre la complexa evolució de la institució en aquell país i conèixer com influí en el constitucionalisme d'alguns països, com és el cas de l'Estat espanyol.
  La potestat de promulgar les lleis i de sancionar-les s'establí per primer cop de manera centralitzada en la figura del rei de França en el decret de l'Assemblea Nacional francesa del 9 de novembre de 1789. L'article 3 de la Constitució francesa del 1791 regulava aquesta institució de manera gairebé idèntica i presentava la promulgació com una prerrogativa distinta de la sanció, exercida pel rei en qualitat d'òrgan executiu, que consistia en una ordre adreçada a totes les autoritats administratives i judicials perquè registressin la llei, l'executessin i la publiquessin en llurs dependències i departaments. A partir d'aquest moment es van succeir les fórmules més variades de promulgació i de publicació de les lleis, que reflectien les tensions polítiques i que eren a la base de la confusió doctrinal posterior en la interpretació d'aquests termes.
  La confusió de la promulgació i la publicació té l'origen en el text del Codi civil napoleònic. La Constitució francesa de l'any VIII (1799) atribuïa la facultat de promulgar les lleis proposades per l'executiu i decretades pel cos legislatiu al primer cònsol, que era l'encarregat de promulgar qualsevol acte del cos legislatiu deu dies després de l'aprovació parlamentària, tret que dins aquest termini la llei fos recorreguda per inconstitucionalitat davant el Senat. Com testimonia el dictamen del Consell d'Estat del 26 de gener de 1800, no s'atribuïa a la promulgació cap mena de valor legislatiu o de perfeccionament de la llei. Malgrat aquests antecedents, l'article 1 del Codi civil aprovat l'any 1804 conté aspectes sorprenents, en establir que les lleis són executives en virtut de la promulgació i que han de ser executades a partir del moment en què es conegui la promulgació, d'acord amb unes regles i unes presumpcions que el mateix article estableix.
  La doctrina jurídica en l'etapa immediatament anterior a l'aprovació del Codi considerava la promulgació una mera forma exterior de la llei, una certificació quasi notarial que testimoniava l'existència de la llei i que s'havia aprovat seguint totes les formalitats constitucionals (Jean Paul Andrieux, Jean-Etienne Portalis, Joseph Jaques Maillia-Garat, Victor A. Savart, Roger Grenier). Amb tot, durant l'imperi es modificà la fórmula promulgadora incloent-hi l'ordre d'execució de la llei, cosa que, juntament amb el text del Codi civil, va permetre a Napoleó utilitzar la institució amb la mateixa funció que la de l'antiga sanció règia. Amb posterioritat, la carta del 1814 i les constitucions del 1830 i del 1852 no substituïren la promulgació per la sanció règia, sinó que uniren les dues institucions. Raymond Carré de Malberg interpretà que en aquests casos la promulgació havia perdut el caràcter de manament de compliment que havia tingut, i es constituïa com un «acte extern pel qual el cap de l'Estat manifestava la voluntat de sancionar la llei».
  A l'Estat espanyol, la promulgació és recollida per primer cop en la Constitució de Cadis del 1812, com a institució distinta de la sanció regulada en els articles 142 al 152, però de distinció problemàtica respecte de la publicació. L'article 154 disposava que, un cop publicada la llei a les Corts, es faria saber al rei perquè procedís immediatament a la promulgació solemne, i l'article 155 estipulava la fórmula que calia seguir a l'efecte, en què es constatava l'emissió de la llei per les Corts, la sanció règia i l'ordre a totes les autoritats que guardessin, fessin guardar, complir i executar la llei, i se n'ordenava la impressió, publicació i circulació.
  Les constitucions posteriors fins a la del 1931, tret de l'Estatut reial, que només fa referència a la sanció, recullen la institució de la promulgació de la mateixa manera: «El Rei sanciona i promulga les lleis.» La lacònica expressió no fou gaire explicitada per la doctrina jurídica de l'època i la diferenciació respecte de la publicació restà més confusa encara a partir del moment en què el Codi civil espanyol del 1889 disposà que les lleis regien «al cap de vint dies de la promulgació», i que aquesta es considerava feta «el dia que acabi la inserció de la llei a la Gaceta».
  L'article 83 de la Constitució espanyola (CE) del 1931 significa una novetat ja que atribueix al president de la República la promulgació de les lleis sancionades pel Congrés. La doctrina de l'època interpreta la promulgació com un acte certificador, mitjançant el qual el president dona fe que s'ha emès un text legal i que s'han complert les formalitats necessàries per a fer-ho. Les caracteritzacions doctrinals de la promulgació a l'Estat espanyol, a França i a altres països europeus que adoptaren la institució formen un ventall de posicions que van des de l'equiparació de la promulgació amb la publicació fins a la que l'assimila a la sanció dels règims monàrquics, passant per múltiples posicions intermèdies, com la que hi vehicula un control de constitucionalitat de la llei. No obstant això, la major part d'aquestes posicions la presenten com un acte declaratiu que dona constància fefaent que l'òrgan legislador adopta la llei i que al mateix temps constitueix una declaració de llur valor executori i vinculant.
  Per a avaluar la plausibilitat d'aquestes propostes cal fer un examen previ de les disposicions constitucionals i estatutàries. En l'ordenament jurídic encapçalat per la CE del 1978 són objecte de promulgació les lleis ordinàries i les lleis orgàniques que emeten els òrgans legislatius centrals i les lleis que emeten els òrgans legislatius autonòmics. Altres normes amb rang de llei, com ara els decrets llei i els decrets legislatius, així com les normes de rang infralegal, no són objecte de promulgació. Tot i que l'article 86.2 de la CE estipula que els decrets llei han de ser sotmesos a debat i a votació del Congrés dins el termini dels trenta dies següents a la promulgació, l'article 62.a només atribueix al rei la competència de «sancionar i promulgar les lleis». Tant aquestes normes com els decrets legislatius i els decrets aprovats en Consell de Ministres són expedits pel rei, sense que aquest acte segueixi una fórmula jurídica específica.
  Segons l'article 91 de la CE, les lleis estatals són promulgades pel monarca: «El Rei sanciona les lleis aprovades per les Corts Generals dins el termini de quinze dies, les promulga i n'ordena la publicació immediata.» La fórmula que utilitza a l'efecte, sorgida de la pràctica constitucional, no s'estableix expressament a la CE, però tots els estatuts d'autonomia l'han incorporada per a les lleis autonòmiques de manera similar (Andalusia, art. 31.2; Aragó, art. 20.1; Astúries, art. 31.2; Balears, art. 27.2; Canàries, art. 11.7; Cantàbria, art. 15.2; Castella-la Manxa, art. 12.2; Castella i Lleó, art. 14.3; Catalunya, art. 33.2; Comunitat Valenciana, art. 14.6; Extremadura, art. 52.1; Galícia, art. 13.2; Madrid, art. 41.1; Múrcia, art. 30.2, Llei de reintegració i millora del règim foral de Navarra, art. 22; País Basc, art. 27.5, La Rioja, art. 21.1). L'òrgan promulgant és el president de la comunitat autònoma corresponent. A Catalunya s'usa la fórmula d'inici següent: «Sia notori a tots els ciutadans que el Parlament de Catalunya ha aprovat i jo, en nom del Rei i d'acord amb el que s'estableix en l'article 33.2 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, promulgo la següent [...]»; i la fórmula final següent: «Per tant, ordeno que tots els ciutadans als qui sigui d'aplicació aquesta Llei cooperin al seu compliment i que els tribunals i les autoritats als quals pertoqui la faci complir.»
  La significació de la promulgació s'ha d'articular tenint en compte que és recollida en la constitució d'un estat social i democràtic de dret en què la sobirania emana del poble i que ha adoptat la monarquia parlamentària com a forma de govern. Ni el monarca ni el president de les comunitats autònomes tenen possibilitat d'influir en el text legislatiu mitjançant la promulgació.
  Malgrat la literalitat de les fórmules que s'utilitzen, resulta superflu considerar-la un mandat de compliment de la llei si es té en compte que aquest ja es determina en l'article 9.1 de la CE quan estableix que els ciutadans i els poders públics resten subjectes a la CE i a la resta de l'ordenament jurídic. Tampoc no es pot interpretar com un mecanisme de control de la constitucionalitat formal o material de la llei, ja que aquesta funció és atribuïda constitucionalment a altres òrgans en exclusiva. La major part de la doctrina la considera un acte formal quasi notarial de caràcter degut pel qual s'afirma fefaentment que el Parlament de Catalunya o les Corts Generals han aprovat una llei, que és perfecta des de llur aprovació pels òrgans legisladors i que dona pas al tràmit material de publicació imprescindible per a l'entrada en vigor de la llei. En les repúbliques parlamentàries, la significació de la promulgació és sovint distinta i representa una contribució discrecional del president al procediment d'elaboració de les lleis, que l'habilita per a exercir un control sobre l'existència, l'autenticitat i l'elaboració regular de la llei.