Cercaterm

Note

• Àmbit: Espanya
• El debat sobre la naturalesa jurídica del poder de despesa en el sistema constitucional, a diferència del que passa en altres estats compostos, parteix de dues posicions: la primera està basada en la negació del poder de despesa com a títol competencial autònom, entès com un poder independent de la resta de poders i de competències atribuïdes a l'Estat, i la segona se centra en la consideració d'una naturalesa jurídica del poder de despesa com a prerrogativa unida a cadascuna de les competències materials, prerrogativa que en permet garantir l'efectivitat real. En aquest sentit, cal destacar l'opinió de Lluís Peñuelas i Reixach, que afirma que l'activitat de despesa de l'Estat només pot trobar cobertura constitucional quan l'objectiu de les despeses és incloure una finalitat o una necessitat públiques. D'acord amb aquesta concepció, la regulació de la despesa pública per mitjà de les lleis i els reglaments que les desenvolupen ha de respectar el sistema competencial, no tan sols per a fixar els objectius o les necessitats a les quals van dirigits els fons públics de l'Estat, sinó també per a establir el règim jurídic que disciplina l'activitat, el poder de despesa, dirigida a aquests objectius. Utilitzant termes constitucionals, es pot afirmar que «la programació i l'execució de la despesa pública» de l'Estat ha de respectar el sistema competencial de distribució territorial del poder polític.
  Al marge de les posicions doctrinals a l'entorn de la naturalesa exclusivament política o jurídica de la despesa pública, tots els autors reconeixen l'existència d'un poder de despesa. Un cop acceptada l'existència del poder, s'accepta immediatament que tingui almenys dues modalitats principals: la potestat legislativa i la potestat executiva. El poder de despesa no és solament una construcció doctrinal, sinó que té el reflex constitucional en l'article 31.2 de la Constitució espanyola (CE), segons el qual «la despesa pública assigna de manera equitativa els recursos públics i la programació i l'execució responen als criteris d'eficiència i economia». En aquest precepte, no solament es reconeix l'activitat de despesa com un manament encaminat a la consecució d'objectius, sinó que es tradueix, a més, en les dues modalitats en què actua aquest poder, en fer la distinció entre la programació i l'execució.
  Pel que fa a la potestat legislativa de despesa pública, l'anàlisi de l'òrgan competent no presenta cap problema davant la claredat de l'article 66.2 de la CE, segons el qual «les Corts Generals exerceixen la potestat legislativa de l'Estat [...]», interpretant la referència a l'ens públic en el sentit de l'article 137 de la CE i sens perjudici de les delegacions a què fa referència l'article 150.2 de la CE. Quant a la potestat executiva de despesa pública, es parteix del principi que qui en disposa és competent per a fer-ho a causa del seu càrrec. Això vol dir que l'existència d'uns serveis que han de funcionar i d'una maquinària administrativa comporta una despesa.
  Pel que fa a la dimensió subjectiva del poder de despesa, en la modalitat de potestat legislativa, és atribuïda a les Corts Generals, i la potestat executiva la té cada ens públic que tingui atribuïda la competència financera sense que hi hagi necessàriament dependència de l'atribució de competències en matèria administrativa o de prestacions de serveis públics.
  Quant a la dimensió espacial, el poder de despesa pública coincideix amb l'àmbit de competència de l'ens públic titular de la competència. Això no vol dir que la despesa pública solament es pugui realitzar en el territori propi, perquè la despesa pública es pot efectuar en qualsevol lloc sense cap altra limitació que la derivada de la connexió amb una necessitat assumida com a pública i, consegüentment, com a objecte de satisfacció per al col·lectiu al qual representa l'ens públic.
  Pel que fa a la dimensió temporal, el poder de despesa coincideix amb la dimensió temporal de l'ens públic que l'exerceix, que és indefinida; les necessitats públiques se satisfan per al present i per al futur sense cap restricció temporal, tret de les que estableix la mateixa essència de la necessitat.
  L'anàlisi de la legislació relativa a la despesa pública està continguda en els articles 42 i 43 de la Llei general pressupostària; el primer fa referència a les fonts de les obligacions i el segon, a les fonts de les despeses públiques. Tanmateix, com que el terme objecte d'estudi és poder de despesa, els preceptes que regulen aquesta prerrogativa ja estan en l'esmentat article 31.2 de la CE, que reconeix l'activitat de despesa com un mandat encaminat a la consecució d'uns objectius, i també en l'article 149.1.13 de la CE, que expressa, amb caràcter general, que l'Estat gaudeix de la facultat de gastar per a portar a terme i garantir els objectius propis de les bases de la planificació general de l'activitat econòmica. Aquest precepte reconeix a l'Estat la facultat de gastar amb la finalitat de garantir els objectius que recaiguin dins el seu àmbit competencial. Ara bé, encara que es reconeix aquesta mesura de despesa, l'objectiu de la qual ha estat declarat constitucional, la jurisprudència del Tribunal Constitucional (TC) ha reiterat en nombroses sentències que aquesta facultat o poder de despesa en mans de l'Estat no pot constituir un títol competencial que pugui desconèixer, desplaçar o limitar les competències materials que corresponen a les comunitats autònomes, de conformitat amb la CE i els estatuts d'autonomia.
  Quant a la jurisprudència, el recull de sentències del TC fa referència a la facultat de despesa, l'expressió més utilitzada pel TC, del Govern de l'Estat, entesa com el conjunt de prerrogatives atorgades per la CE per a desenvolupar l'activitat de despesa. Cal esmentar que en totes les sentències el Tribunal incideix a remarcar que la potestat de despesa no constitueix un títol competencial autònom, sinó que ha de respectar i de garantir objectius que recaiguin dins el seu àmbit competencial i no pot desplaçar, controlar o limitar cap competència autonòmica.