Cercaterm

Nota

• Àmbit: Catalunya
• L'expressió agrupació de municipis, sense cap més qualificatiu, pot fer referència a una gran pluralitat de fenòmens. En un sentit molt ampli, es pot parlar d'agrupació de municipis com a reunió de municipis, concepció àmplia que inclouria des de la província fins a les més variades i peculiars formes d'agrupacions o associacions de municipis concebudes per a cobrir certs objectius comuns.
  Els components de totes aquestes figures són sempre, però, municipis, de manera que en quedaria al marge el fenomen dels consorcis.
  En un segon sentit, es pot parlar d'agrupació de municipis diferents de la província, fórmula també molt àmplia que hauria de comprendre els mateixos elements que l'anterior, amb l'excepció de la província. Aquesta fórmula es podria definir com: tot fenomen de reunió de municipis, no necessàriament constitucionalitzat, voluntari o forçós, que possibilita l'assoliment de fins comuns o que es dirigeix a l'exercici de competències que transcendeixen l'àmbit municipal.
  La definició de agrupació de municipis és més estricta en cas que es consideri l'element de la voluntat dels municipis per a donar lloc a la seva reunió com a aliè a la noció. En aquest cas es parla d'entitats locals complexes de base municipal i de caràcter forçós (la decisió sobre llur naixement té un origen exterior als municipis), amb la qual cosa en quedarien excloses les mancomunitats.
  En un sentit, però, més exacte, es pot entendre que la fórmula de les agrupacions de municipis diferents de la província, tal com la recull la Constitució espanyola (CE), fa referència només a uns ens forçosos intermedis entre el municipi i la província, que persegueixen una pluralitat de fins o presten una pluralitat de serveis necessàriament en un àmbit comarcal. Finalment, i també en un sentit estricte, és també possible parlar d'agrupacions de municipis com a entitats que persegueixen la realització d'activitats taxades i específiques que han de ser abordades en comú, solució que s'imposa als municipis afectats ateses llurs limitacions. Es tractaria, en aquest cas, de les agrupacions funcionals, que deixarien fora de l'àmbit les agrupacions comarcals i metropolitanes. Tot i la complexitat que caracteritza el tema, sembla que aquest darrer sentit estricte constituiria l'objecte de referència per excel·lència del terme agrupació de municipis, si més no en tant que els altres fenòmens tenen denominacions i règims específics perfilats i individualitzats (fonamentalment província, comarca, àrea metropolitana i mancomunitat de municipis).
  Pel que fa a la història, queda palès que ja durant l'edat mitjana es van succeir convenis entre distintes col·lectivitats locals amb finalitats de mútua assistència. A finals del segle XIX, davant la insuficiència aïllada dels petits municipis en mitjans materials i personals per a afrontar llurs responsabilitats (situació generalitzada a partir dels canvis introduïts per la revolució industrial), les agrupacions, de caràcter forçós, comencen a constituir una via alternativa a una altra via amb un origen temporal paral·lel, l'associació voluntària, les mancomunitats.
  El Projecte de llei municipal del 1891 ja determinava la incorporació forçosa dels municipis menors de 200 habitants als municipis limítrofs i l'associació obligatòria dels municipis que tenen una xifra de població compresa entre 200 i 2.000 habitants, mentre que el Projecte de Llei de bases del 1906 feia esment d'unes mancomunitats obligatòries per a la gestió d'obres públiques subvencionades per l'Estat. D'una banda, l'Estatut municipal del 1924 contraposa, per primera vegada, les agrupacions forçoses a les mancomunitats de municipis, aspecte que es repeteix en la Llei municipal del 1935. Les previsions normatives d'agrupacions forçoses reservades per a municipis limítrofs de menys de 5.000 habitants, quant a l'execució d'obres subvencionades, la prestació de serveis públics obligatoris i el sosteniment d'un secretari comú i, si s'escau, del personal comú necessari quan la població de cadascun sigui inferior a 2.000 habitants, se succeeixen en la Llei de bases del 1945 i al text articulat parcial de la Llei 41/1975, aprovat pel Reial decret (RD) 3046/1977, del 6 d'octubre. Anteriorment a aquest últim, la Llei d'agrupacions municipals del 1966 també va tenir en compte les agrupacions forçoses de municipis pròxims de característiques anàlogues i que reunissin una població no inferior a 1.000 habitants. Es tracta d'una evolució normativa que posa de manifest el caràcter de solució, només parcial, al problema dels petits municipis i que no ha tingut un èxit destacable, llevat del cas del sosteniment de la funció de secretari. D'una altra, també a causa en darrer terme de les transformacions derivades de la revolució industrial -aquesta vegada en el medi urbà-, es va començar a donar tractament a la fórmula de les àrees metropolitanes, problema que va rebre el primer tractament els anys 1919, 1923 i 1924, però que no es va abordar definitivament fins al 1946.
  La definició de la província com a agrupació de municipis ha estat objecte de matisació, tot reconduint-la a una mera referència a la base territorial, sense cap altre abast. Quant a les agrupacions de municipis diferents de la província fixades pels articles 141.3 i 152.3 de la CE, s'ha assenyalat que l'opció per la via del segon dels preceptes implica que les previsions autonòmiques s'imposin a l'òrgan legislador ordinari. Constitueix objecte d'una destacada polèmica, però, la possibilitat mateixa de l'existència de les agrupacions de municipis segons una definició més estricta: agrupació de municipis forçosa i funcional.
  Bàsicament, les posicions es poden agrupar en dues tendències. La primera nega que aquesta sigui una possibilitat ajustada a la CE, a l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC) del 1979 i a la legislació bàsica de règim local. D'aquesta manera no es poden crear agrupacions de municipis sectorials o funcionals perquè no hi ha més agrupació forçosa que l'àrea metropolitana (a més dels ens de tipus comarcal, específicament establerts i regulats): entitat de finalitats de tipus general, no sectorial. Segons aquesta tendència, doncs, la normativa no determina la figura tradicional de l'agrupació forçosa, atès que la referència de l'article 5.2 de l'EAC del 1979 a altres agrupacions de caràcter funcional i amb fins específics correspon a les mancomunitats de municipis -de caràcter voluntari- i la referència de l'art. 3.2.b de la Llei reguladora de les bases del règim local (LRBRL) a altres entitats que agrupin diversos municipis instituïdes per les comunitats autònomes (CA) correspon a entitats de tipus comarcal. Arguments, doncs, de disseny de la normativa bàsica de règim local units a consideracions sobre l'autonomia municipal (en la mesura que -es diu- es donaria lloc a una sostracció de competències als municipis) són manejats en aquesta primera posició.
  La segona tendència afirma, per contra, la possibilitat constitucional de l'existència de les esmentades agrupacions de municipis a partir de l'amplitud de preceptes com ara el 141.3 de la CE, el 5.2 de l'EAC del 1979 i el 3.2.b de la LRBRL. Amb relació, per exemple, a aquest darrer article, s'ha mantingut que l'àmbit de referència va més enllà dels ens de tipus comarcal, tot habilitant les CA per a crear agrupacions de municipis forçoses funcionals. Així, segons aquesta segona posició, aquests ens sí que tenen cabuda en el disseny de la LRBRL, sense que l'argument de l'autonomia municipal sigui un obstacle, atès que el Tribunal Constitucional ha admès aquest tipus de limitacions. Aquests arguments farien possible, doncs, parlar d'agrupacions de municipis en el sentit estricte indicat de forçoses i funcionals. Sens dubte, el cas més rellevant és el de l'agrupació de municipis per al sosteniment en comú del lloc de treball de secretaria, que s'ha definit com l'únic cas vigent.
  No obstant això, la doctrina hi ha inclòs també altres casos: les comunitats d'usuaris imposades per l'organisme de conca que poden agrupar corporacions locals per a finalitats d'estudi, construcció, explotació i millora d'elements comuns d'evacuació d'abocaments en la Llei d'aigües; les agrupacions forçoses que permet la legislació de monts i que poden afectar diverses entitats locals, i les agrupacions de municipis forçoses per al desenvolupament de la competència urbanística que possibilitava l'anterior legislació del sòl. Tot i que -i parlant ara especialment del cas del manteniment en comú del lloc de treball de secretaria- aquests fenòmens són aquells als quals s'aplica la terminologia estricta de agrupació de municipis, també cal plantejar el dubte de la correspondència que tenen amb una veritable agrupació de municipis com a ens local, si més no perquè no sembla que aquí siguin objecte de sostracció competències dels municipis per a atribuir-les a un altre ens (la normativa catalana, però, parla aquí d'una entitat local), la qual cosa podria salvar aquesta figura des del punt de vista de la primera tendència doctrinal exposada. No podria passar el mateix amb les entitats metropolitanes del transport, els serveis hidràulics i del tractament de residus, entitats que va substituir la Corporació Metropolitana de Barcelona i que haurien de ser considerades agrupacions de municipis forçoses funcionals, si s'entén que les àrees metropolitanes són, per definició, ens per al compliment de fins generals, amb la qual cosa no seria possible admetre'n la constitucionalitat des del punt de vista de la primera de les tendències, i sí des del punt de vista de la segona.